Territórios da atenção básica: múltiplos, singulares ou inexistentes?

Abstract

A tese contextualiza e sistematiza em um quadro analítico os diferentes discursos do gestor federal, sobre as delimitações territoriais onde se organizam os serviços e as ações de saúde da Atenção Básica (ABS), em especial aquelas sob a responsabilidade da Estratégia Saúde da Família (ESF). Analisa a política de ABS e outras normativas a ela vinculadas, de modo a identificar os territórios onde são instituídas as práticas de saúde, articulando-os ao contexto institucional e operacional do Sistema Único de Saúde Brasileiro (SUS), nas esferas nacional, estadual e municipal. No esforço de situar a problemática em pauta, fez-se um olhar retrospectivo sobre a política de saúde e os modelos de atenção vigentes no período 1986-2006, como momento significativo de constituição e fortalecimento do SUS e como construto empírico da análise. Os discursos proferidos nos textos oficiais junto aos contidos em artigos científicos e teses sobre o tema compuseram o corpus necessário ao trabalho de pesquisa, para o qual se utilizou o referencial metodológico da análise de discurso proposta por Orlandi. O SUS se consolida desde 1988 por meio de modelos de atenção e arranjos organizacionais que respondem em cada contexto histórico, às necessidades e aos problemas de saúde; aos perfis de mortalidade e morbidade; a composição demográfica regional e ao crescimento populacional, e, sobretudo, a organização espacial dos lugares, de modo a oferecer acesso aos serviços de saúde de qualidade próximos dos cidadãos, e cuidados humanizados de forma descentralizada e equânime para cumprir os princípios da universalidade e integralidade da atenção. A partir dos anos 90, dispositivos infraconstitucionais (leis, portarias e normas) reafirmaram princípios e diretrizes do SUS e propuseram estratégias para o reordenamento do sistema, vinculando serviços e usuários a sistemas municipais de saúde, estruturados por redes de atenção em subsistemas municipais de base territorial, orientados segundo os princípios de regionalização e hierarquização. A ABS colocada como pilar da organização do sistema de saúde no Brasil desde os anos 70 equivale à atenção primária à saúde preconizada pela conferência de Alma Ata em 1978. A busca de instituí-la no país por mais de 30 anos se concretiza com a Portaria nº 646/GM de 28 de março de 2006, que aprova a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) e destaca a ESF como prioritária para mudança do modelo de atenção. Verifica-se nos enunciados dos documentos oficiais analisados no período 1990-2006 uma multiplicidade de termos que indicam o “território” como o lócus privilegiado das práticas de saúde e do fortalecimento da relação profissional, usuário e comunidade, e a “territorialização” como estratégia de reconhecimento e localização dos problemas e necessidades de saúde.