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Title: Comunidade solidária: engenharia institucional, focalização e parcerias no combate à fome, à pobreza e à desnutrição
Other Titles: Solidary community: institutional engineering, focalization and partnerships in the combat to the hunger, to the poverty and the malnutrition
Advisor: Laba, Maria Eliana
Authors: Burlandy, Luciene
Affilliation: Fundação Oswaldo Cruz. Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca. Rio de Janeiro, RJ, Brasil.
Abstract: Dois traços característicos da política social brasileira se destacam: o acesso desigual aos programas e a falta de articulação entre os diferentes setores de governo. Os segmentos menos pobres, dentre os pobres, são os que proporcionalmente mais se apropriam dos serviços e benefícios sociais prestados, fazendo com que os programas sociais tendam a reproduzir, e não compensar, as desigualdades sociais existentes. Este estudo analisa dois programas de nutrição que integraram a Estratégia Comunidade Solidária (CS), um arranjo macro-setorial de combate à pobreza, investido da missão de promover acordos entre diferentes setores de governo e sociedade civil, no sentido de direcionar prioritariamente um conjunto de programas sociais para os municípios e segmentos populacionais mais pobres. O estudo analisa a primeira fase da CS (1995-1998) avaliando (a) as estratégias utilizadas para aprimorar a focalização e alocar recursos do Programa de Distribuição Emergencial de Alimentos (PRODEA) e do Programa de Combate à Desnutrição Materno - Infantil (PCDMI) de acordo com as prioridades estabelecidas (b) o potencial das arenas institucionais existentes em promover parcerias e acordos entre os atores, visando aperfeiçoar a focalização dos programas no Estado do Rio de Janeiro. Foram analisados: a correlação entre os critérios técnicos adotados para definir os municípios prioritários (baseados na conjugação de indicadores de indigência, mortalidade infantil e desnutrição), calculada pelo método Kendall’s Tau; a concordância entre os ranks municipais a partir dos três indicadores, calculada pela estimativa da diferença de posição dos municípios nos três ranks, e também avaliada pelo coeficiente de Kappa, e a concordância entre os municípios definidos como prioritários e os efetivamente atendidos; o processo de implementação, nos níveis federal, estadual e municipal (oito estudos de caso). Os dados foram obtidos a partir de documentos oficiais e entrevistas com integrantes das arenas institucionais e gerentes dos programas. Dentre as conclusões destaca-se que o uso conjugado dos três critérios na seleção de prioridades foi complexo pela baixa concordância entre os ranks. A CS avançou no objetivo de convergir os programas para os municípios mais pobres, através de suporte técnico e reforçando sua capacidade em capturar recursos estaduais e federais, mas teve interferência limitada na definição orçamentária para esses programas. As arenas institucionais constituíram mecanismos importantes na promoção de um acesso mais amplo e diversificado da clientela, por serem compostas de representantes de diversas organizações sociais. No entanto, as decisões tenderam a favorecer grupos já incluídos em redes sociais de apoio; conseqüentemente os grupos mais vulneráveis, residentes nas áreas rurais tiveram dificuldades em serem incluídos. Limites na estrutura de gestão municipal, equipamentos e recursos humanos constrangeram a performance dos programas, dificultando a implementação dos critérios técnicos de focalização. Poucos avanços foram alcançados em termos de articulação intersetorial. Por último, levanta-se a hipótese de que, caso não sejam implementados mecanismos efetivos de monitoramento e ampliação da capacidade institucional local, os recursos serão transferidos para os municípios mais pobres, mas não alcançarão os segmentos populacionais mais vulneráveis.
Abstract: Two basic problems of social policy in the country have been pointed out: an unequal concentration of policies and lack of coordination of actions developed by the different governmental sectors. Least poor segments receive proportionally most of social services and benefits, reproducing, therefore, inequalities instead of alleviating them. This study analyses two food and nutrition programs that were integrate in a strategy to fight hunger and poverty of the Brazilian Federal Government - the Solidary Community (SC) -a macro-sectoral arrangement, which instituted the poverty reduction as an integral part of all sectoral policies. Its mission was to forge new agreements among these different governmental sectors as well as between State and civil society organizations (partnership’s arenas) with the aim of targeting, that is allocating resources and driving programs to the most vulnerable groups. This study analyses the first phase of the SC (1995-1998) evaluating (a) the strategies used to improve targeting process and allocate resources to the Food Stock Distribution Program (PRODEA) and the undernourished child and high-risk pregnancy program (PCDMI) according to priorities previously defined (targeting); (b) the effectiveness of the partnerships as a means to influence the targeting process and resources allocation in the municipalities of Rio de Janeiro state. The analysis was based on: the correlation between the technical criteria adopted to define priorities in terms of municipalities (according to poverty, undernutrition prevalence and infant mortality rates) calculated by the Kendall’s Tau method; the degree of agreement between the three rankings estimating the difference in the position of each district in the lists and also assessed by the Kappa coefficient and between the list of priority municipalities and those really granted; the implementation process including federal, state level and eight municipal case studies. Primary data were obtained by official documents and interviews with the members of partnerships arenas and programs executive staff. The integration of the rankings which hierarchies the municipalities based on different criteria is a complex task because the agreement between the ranks was low. The SC advances in the objective of converging priority programs and allocating available resources to the poorest municipalities, trough technical support and reinforcing their potential to capture state and federal resources, but had limited interference in defining the budget for these programs. The partnership’s arenas constituted and advance in social control and an important tool in promoting a more amplified and diversified access of clients because they are compose by representatives of different social segments. However the decisions tends to favor groups already inserted in some support network. As consequence the poorest groups living in rural areas had difficulties to be included. A lack of stewardship structure, equipments, and human resources at municipal level constrained the performance of the programs making difficult the implementation of the targeting technical criteria. There were few improvements in terms of intersectorial articulation. Finally, the conclusions leads to suppose that local monitoring should be implemented and institutional capacities of the local governments should be reinforced to avoid transferring resources to the municipalities but not reaching the most vulnerable groups.
Keywords: Targeting
Partnerships
Poverty and hunger
Nutrition programs
keywords: Focalização
Parcerias
Combate à fome e a pobreza
Programas de nutrição
DeCS: Parcerias Público-Privadas
Fome
Pobreza
Programas de Nutrição
Issue Date: 2003
Citation: BURLANDY, Luciene. Comunidade solidária: engenharia institucional, focalização e parcerias no combate à fome, à pobreza e à desnutrição. 2003. 283 f. Tese (Doutorado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2003.
Place of defense: Rio de Janeiro
Department: Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca
Defense institution: Fundação Oswaldo Cruz
Copyright: open access
Appears in Collections:ENSP - Teses de Doutorado

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