As emendas parlamentares ao orçamento da União : implicações para o financiamento e a gestão municipal do Sistema Único de Saúde

Abstract

Mudanças nas regras do orçamento da União introduzidas a partir de 2014 tornaram parte das emendas parlamentares de execução obrigatória, reconfigurando as relações entre os poderes executivo e legislativo nessa matéria. No âmbito da política de saúde, o primeiro efeito foi a ampliação dos recursos de emendas nas despesas do Ministério da Saúde, com maior peso para as transferências aos municípios. Neste cenário, esta tese tem como objetivo analisar as implicações das transferências federais por emendas parlamentares para o financiamento e a gestão municipal do SUS. O desenho do estudo foi composto de três abordagens metodológicas: 1) revisão narrativa de literatura; 2) análise de dados secundários em âmbito nacional; e 3) estudo de caso da região Metropolitana I do estado do Rio de Janeiro. Observou-se que os enfoques principais na produção científica sobre o tema foram as condições de governabilidade do executivo federal; a reeleição dos parlamentares e a alocação de recursos e suas implicações para políticas públicas. Pela análise dos dados de repasses federais, identificou-se que os recursos de emendas apresentaram expressivo aumento, em especial a partir de 2018. No período de 2016 a 2021, mais de 80% foram alocados aos municípios, representando 9,5% dos repasses federais, com 91,2% de natureza de custeio. As transferências por emendas diferem dos repasses regulares por possuir maior instabilidade e variação per capita entre os montantes captados pelos municípios, e por destinar a maior parte dos recursos ao Nordeste e à APS. No estudo de caso, evidenciou-se o contraste entre a ampliação dos recursos de emendas e a retração nos repasses regulares No âmbito da APS foram identificados padrões diferenciados de transferências federais entre os municípios. Os gestores municipais diversificaram suas estratégias de captação de verbas e apontaram para desafios para execução dos recursos e para o planejamento municipal. As emendas parlamentares se configuram como uma modalidade diferenciada de alocação de recursos no SUS, que produz novas distorções e assimetrias, com implicações para as relações intergovernamentais e entre os poderes executivo e legislativo. Na gestão local, as emendas impulsionaram mudanças organizacionais e elevaram preocupações acerca dos riscos de descontinuidade de ações e serviços de saúde.